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上海市奉贤区转型发展中的节地路径

来源:网络整理时间2012-09-17 15:20点击:

  随着上海市“十二五”规划深度实施,偏于沪南一隅的奉贤区,正大步迈入后发赶超、转型发展的重要关口。

  与国际发达城市相比,奉贤区建设用地比例已达30.7%的极限,即便与该区2020年建设用地流量“天花板”也只差10.5万亩,土地资源形势不可谓不尖锐。

  怎样牢牢把握当前战略机遇期,以大力推进土地利用和管理改革走出一条转型发展、节地发展之路,将转型发展的有利形势转化为节地发展的常态机制,实现由“耗地发展”向“节地发展”的重大跨越,这是奉贤乃至整个中国都面临的紧迫课题。

  正如奉贤区委书记时光辉所言,城乡规划和土地管理工作是奉贤“创新驱动、转型发展”、实现由蓄势待发到快速崛起的重要突破口。近年来,奉贤区委、区政府从“转认识”、“转思路”到“转方式”,推动土地管理向三个方向上转变——向守土有责、有序用地转变,向惜土如金、节约用地转变,向用土有方、协调发展转变,走出了一条转型发展的“节地路径”。

  节地发展,助推转型崛起。今年上半年,奉贤区工业固定资产投入达68.1亿元,占上海市13.7%;实现工业产值增幅10%以上,位列全市第一。

  向守土有责、有序用地转变——以整治违法用地为突破口,落实最严格的耕地保护制度

  地处上海市远郊的奉贤区肩负着双重使命:既要发挥后发优势、实现赶超,又要为国际大都市守住用地“红线”——全区基本农田保护面积达45.63万亩,位居上海市各区县第二,约占全市总量的1/7。

  曾经一段时间里,遏制土地违法违规,是奉贤颇为焦虑的问题。受区位较偏、交通不便等制约,该区经济发展长期相对滞后,各种自由生长的经济成分支撑了前期的发展,也积累了相当的批少占多、私搭乱建等问题。而近来,上海城市发展重心从中心城区向郊区转移,给奉贤带来了发展机遇,保护耕地和保障发展的“两难”困局更为凸显。2010年,国家土地督察上海局对奉贤区开展例行督察,督促地方政府提升对土地的重视程度和管理水平,致力于扭转土地管理局面。

  今年上半年,区委、区政府接连就土地管理工作召开了三次专题会议,党委、政府对土地管理工作的重视程度史无前例。在整治违法用地专题会上,奉贤区区长庄少勤提出“三铁”、“三不”:以铁的决心整治违法用地,以铁的措施查处违法用地,以铁的纪律约束违法用地;不找借口,不留退路,不留后患。

  党委、政府重视,事情就成功了一大半。半年多来,土地违法整治成功拆除163宗违法用地(904.5亩)上的建(构)筑物。奉贤区规土局局长杨汉荣说,区委、区政府领导对整治违法用地的重视程度前所未有,各级政府和部门领导对加强土地管理的重视程度前所未有,土地管理工作到位程度前所未有。

  区政府认为,“两高度、两到位、两联动”是创造土地违法整治历史纪录的原因。“两高度”,即全区上下思想认识的高度统一和各级领导对此项工作的高度重视;“两到位”,即层层抓宣传发动、思想教育工作的到位和各项必要举措的落实到位;“两联动”,一是上下联动即区、镇(社区、开发区)、村联动、步调一致,二是部门联动即监察、组织、宣传、公安、司法、工商、税务等各相关职能部门与规土部门联动。

  治标走向了治本。3月16日,奉贤区政府印发《关于进一步加强土地管理遏制违法用地的实施办法(试行)》,作出了调整政府土地管理领导机构、夯实基层工作基础、加强综合管理联动执法机制、完善信息化监管、注重规划和政策引导、强化考核问责机制的部署,构建起遏制违法用地的长效机制。

  向用土有方、节约用地转变——从全域规划、“两规”合一入手,促进产城融合、城乡统筹

  从奉贤区南桥新城的南方国际大厦顶层向东北方向眺望,一条由水面、堤岸和绿化带勾勒出的巨大“上海之鱼”,已经初具形态。规划建设中的南桥新城,将以此为城市核心区向外辐射,打造上海服务长三角南翼和大浦东地区的重要门户枢纽、杭州湾北岸地区的综合性服务型核心新城。

  这是上海市“十二五”规划明确重点建设的三大新城之一。国家海洋战略和长三角一体化的时代东风吹拂下,这片原来地处沪上远郊的土地,正在悄然变换了在经济版图中的位置。

  “提高用土有方水平,首先要优化规划,优化城市设计,加强规划土地的调控作用。”在奉贤区2012年规划和土地管理工作会议上,庄少勤如此强调。奉贤区委、区政府从强化规划和土地管理的龙头作用入手,通过规划手段对土地资源进行宏观调控,优化、释放土地空间布局,有力支撑奉贤“后发起跳”。

  奉贤规土局围绕加强规划的“顶层设计”,从实施全域规划、“两规”合一着手,在土地调控中注入国家和市委提出的“产城融合”、“城乡统筹”理念,推动经济发展向用土有方、协调发展转型。

  近年来,奉贤局牵头组织编制了一系列重大规划,为奉贤区的建设发展奠定了良好基础。尤其是前瞻性地开展南桥新城战略提升研究和新城总规修编,成功推动南桥新城进入市政府确立的重点新城范围。2010年,该局以土地利用总体规划编制为契机,充分衔接城乡规划,深化完善“两规合一”方案;区、新市镇、产业园区的规划编制陆续完成,村庄规划和居民点详细规划编制也全面展开,基本建立起城乡一体化的规划体系。

  从区域布局上看,奉贤区一些传统的工业集中区逐渐发展成熟,形成了一定的规模。但城郊的这些开发区功能单一,白日堵车,晚上吊臂,土地利用效率并不高。在新一轮城市规划中,该区推行“复合社区”、“产城融合”,在工业园区引入城镇建设功能,发展面向生产的服务业和新型居住社区,走产业与城市融合发展、二产与三产协调互促的路子,初见成效。今年前两个季度,在宏观经济下滑形势下,奉贤区商贸和内需不断升级,成为稳增长的新引擎。

  在上海市试点大部制改革的现有体制下,政府城市规划与国土资源管理的职能统一在规划与国土资源局行使,实现了土地利用规划与城市建设规划“两规合一”,从源头上解决了两个规划“打架”的问题,项目用地预审等手续按照方案确定的“三条控制线”(建设用地线、产业用地线、基本农田保护线)来办理,实行“批项目、核土地”制度,避免了套取土地、闲置土地的行为。

  向惜土如金、集约用地转变——提高用地门槛,加强计划调控,加快闲地处置,探路“二次开发”

  在许多人看来,上海寸土寸金,到处都应该是高楼大厦。但是,在高楼林立的核心城区外围,其实还有不少产出少、“晒太阳”的土地。奉贤区从提高产业用地门槛、加强土地计划调控、启动闲地处置、探路“二次开发”着手,推动经济发展向惜土如金、集约用地转变。

  面对用地紧张和低效闲置并存的现实,今年以来,区委、区政府在“重拳”整治违法用地的同时,密集出台了一系列严格土地管理制度和措施,搭建节地发展的机制化轨道。

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